水运作为符合科学发展观内在要求的绿色运输方式，越来越得到各级领导高度重视。常州市地处河网密布的长三角地区，苏南运河、锡溧漕河、丹金溧漕河、芜太运河、德胜河等干线航道与长江、太湖形成江河相通、河湖相连的水系网络。据统计，常州市境内共有航道136条，总里程为1167.66公里。根据现有航道定级标准，市域共有等级航道36条，计574.61公里，具备发展内河航运的优越条件。目前，随着常州三级航道网建设的全面推进，建设任务日益繁重，规划、保护、管理要求不断提高，省人大常委会于2006年11月30日通过并颁布的《江苏省航道管理条例》（以下简称《条例》）为我市加强航道管理，保障航道安全畅通，发挥航道在交通运输中的重要作用发挥了重要的保障和促进作用。

    该《条例》的颁布施行标志着江苏内河航道规划、建设、保护和管理全面纳入法制轨道。

    1、《条例》在省政府《江苏省航道管理条例实施办法》的基础上作了一系列新的规定。

    《条例》既保留了原来法规、规章中的合理部分，又根据现实发展的实际情况增设了不少新的内容：修正了航道的定义，增加了航道的法律特征；明确了行政执法主体，授予了航道管理机构执法主体资格；明确了航道是公益性基础设施，要求县级以上地方人民政府应当将航道建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，保障航道建设、养护资金的投入；沿线地方各级人民政府应当做好航道工程建设用地征地和拆迁安置工作；建立政府投资协调机制，对航道、水利、市政工程具备联合建设条件的，应当统筹利用建设资金，兼顾航道、水利、市政、旅游观光等功能，提高投资的综合效益。

    为加强对船闸的保护和管理，《条例》还专设了“船闸管理”一章，为规范船舶过闸行为，保障船闸的运行秩序提供了法规保障。

    《条例》还第一次明确规定了航道规划控制线制度，明文规定除必要的水利工程设施外，在航道规划控制线内不得规划、建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施；同时还细化了航道管理机构对临跨过航道的建设项目的审查标准和责任等相关内容。另外，《条例》对违法行为的处罚标准也做了详细的界定，对侵占、损害航道的超限航行等六种行为做了明文禁止。

    《条例》在为管理相对人服务方面，也有很多创新规定。例如规定交通主管部门应当会同相关部门，在干线航道上统筹规划、逐步设置水上服务区；在干线航道上应当设置交通标志标牌；船闸管理单位应当缩短船舶过闸时间，定期发布船闸上下游水位变化情况等。

    2、《条例》创新性地规定了“航道规划控制线”制度。

    《条例》第九条规定，对本省干线航道网规划内规划等级高于现状等级的航道，实行航道规划控制线制度。在航道规划控制线范围内，除必要的水利工程设施外，不得规划、建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施。

    规定规划控制线制度的目的，是为了减少未来航道建设的拆迁量，降低干线航道网的建设成本。理解“航道规划控制线制度”，要把握两点：一是实行航道规划控制线的范围。航道技术等级是依据航道自然条件、船型状况、客货运输发展需要等因素综合确定的，我们将它分为规划等级和现状等级。规划等级实际上是某一条航道一定时期内的最终等级，主要用于航道分期建设及进行航道保护。现状等级是指当前航道能够达到的技术等级，主要用于确定航道养护标准。对于规划等级高于现状等级的航道而言，存在整治的需要和发展的空间，才需要实施规划控制。除规划等级高于现状等级外，《条例》还将实行规划控制线制度的范围限制在了我省干线航道网范围内，这是由今后航道发展的重点决定的。经测算，与其他运输方式相比，采用500吨级以上内河船舶运输大宗物资才有较强的竞争力。因此，我省将重点发展“以长江、京杭运河为核心，三级及以上航道为主体，四级航道为补充的两纵四横3455公里高等级航道组成的干线航道网。”二是航道规划控制线的控制主体。《条例》将航道规划控制线范围内的规划控制权，赋予给了设区的市、县（市）人民政府规划行政主管部门。按照权责统一的原则，这项规划控制权既是规划行政主管部门的权力，也是其义务。

    3、《条例》授予了航道管理机构行政执法主体资格。

    目前我国交通管理部门是一个行政机关和事业单位共存的复杂、多层次的管理系统。在过去的立法例中，航道的执法主体为交通主管部门，但事实上具体的航道管理职能都是由航道管理机构承担的。航道管理机构实际处于准行政主体的法律地位。考虑到与国家法律和相关规定的衔接，同时参照广东、上海、广西等省市在地方立法中授权航道管理机构执法的做法，《条例》规定“县级以上地方人民政府交通主管部门是本行政区域内航道的主管部门，负责本条例的组织实施。交通主管部门所属的航道管理机构负责航道的具体管理工作。”

    4、《条例》将航道定性成了公益性基础设施。

    航道是水资源利用的一个方面，航道不仅为船舶提供通行条件，而且它还承担着行洪、灌溉、供水、排污、环保、生态、养殖、国防等其它功能，而且这些功能难分主次和轻重。因航道受益的群体多元、复杂而模糊，其与公路单一的行车功能、使用者单一而清晰的特征形成明显差别。投资公路建设可以依法向使用者收取通行费，而投资航道却因为不能阻止不付费者对水资源的利用，因此而无法取得回报。而且投资者不可能只从船舶经营者一个主体收取全社会受益的航道建设费用，并获得盈利。这一特征决定了航道建设只能主要由代表全社会公共利益的政府为主投资，不可能交由市场完成。这也是航道不同于公路可以采取收费还贷、转让经营权等市场方式筹资的原因。

    《条例》将航道定性为公益性基础设施，规定了县级以上地方人民政府保障航道资金投入和发展航道事业的义务，这对于航道建设资金的筹措将产生深远的影响。

    5、《条例》对航道工程建设用地的取得方式作了特别规定。

    土地任何时候都是政府掌握和调控的重要资源，在对土地资源的管理过程中，政府的积极介入必不可少，因此，航道建设使用土地离不开地方各级人民政府的支持。而拆迁房屋、搬迁居民，是一项政策性强、牵涉面广的事项，同样离不开地方各级人民政府的支持和帮助。我省《条例》第十四条的规定，赋予了地方各级人民政府对航道建设用地方面的职责，这对于完成航道建设征地拆迁任务，提高航道建设效率将起到积极的作用。

    6、《条例》在对航道违法行为的处罚规定方面，既体现了严肃性，又体现了和谐性。

    《条例》在强化和丰富航道行政执法的手段、形式以及职能的同时，增加了很多航道部门和执法人员行政责任的设定。设定违法行为的处罚幅度时，也贯彻了过罚相当的原则。在实际执法过程中，要求执法人员端正执法动机，变执法与相对人的对立关系为“鱼水关系”，树立行政相对人既是执法对象又是服务对象的理念，把执法的出发点和落脚点放在努力实现和谐执法和促进航道事业发展上。

（市航道管理处供稿）