一、出台《指导意见》的背景

　　近年来，江苏省道路客运业坚定不移地实施了以公司化经营为核心的经营结构调整工程，大力推进以形象标准化、环境人本化、管理智能化为内涵的客运站标准化建设，积极推行客运线路服务质量招投标、客运班线经营权使用合同和客运企业质量信誉考核制度，努力打造“江苏快客”品牌。经过数年的努力，全省道路客运业整体水平有了很大提升，经营结构日益优化，服务质量显著改善，保障能力得到增强。但是，江苏省道路客运业在发展过程中仍面临着许多亟待解决的重大问题：一是运输结构调整有待进一步深化，道路客运业粗放外延增长方式未得到根本转变，资源节约、环境友好型的发展模式尚未形成。二是在综合运输体系背景下，道路客运与其他运输方式实现有效衔接和良性互动的格局尚未形成，未能充分发挥道路客运的比较优势。三是道路客运组织化、集约化程度仍有提升空间，推进节能减排、建设绿色低碳交通的目标还任重道远。四是道路客运在科技进步和信息化建设方面相比其他运输方式还处于较低水平，满足多层次、多样化、高品质客运服务需求的能力还有待提高。

　　新形势下，江苏省道路客运业发展又处在一个运输结构调整、产业升级的关键时期。一是转变发展方式要求道路客运业加快转型升级。党的十七届五中全会明确指出：“十二五”是加快转变经济发展方式的攻坚时期。在2011年的全国、全省交通运输工作会议上都把加快转变发展方式，加快结构调整促进产业升级，作为实现交通运输业可持续健康发展的首要任务。二是建立综合运输体系要求道路客运业加快转型升级。推进综合运输体系建设也是“十二五”期间交通运输业必须取得重大突破的关键任务。综合运输体系的建立将为道路运输业延伸覆盖面、拓展新领域、发挥比较优势提供新的外部条件和发展动力。同时，各种运输方式竞相加快发展，一定程度使竞争更为激烈，尤其是铁路快速客运系统的快速发展，已经并将长期对道路客运产生巨大影响，道路客运业优化线网布局和结构，提升组织化程度和集约化水平，实施战略调整、优化资源配置迫在眉睫。三是发展低碳绿色经济，推进行业节能减排要求道路客运业加快转型升级。我国已确立了控制温室气体排放行动目标（即2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40～45%），并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。道路运输业所消耗的成品油占全国成品油消耗总量的30％左右，在低碳交通运输体系建设中肩负着重要的使命。必须把发展绿色交通作为道路客运业节能减排的新起点，作为建设资源节约、环境友好型行业的新抓手，作为道路客运业转型升级的新动力。四是保民生、促和谐要求道路客运业加快转型升级。道路客运直接关系到群众的切身利益，不断提高公共服务水平，提供安全优质便捷舒适的出行服务，也是改善民生、促进和谐的基本要求。

　　二、出台《指导意见》的意义

　　《指导意见》客观分析了当前江苏省道路客运业面临的机遇和挑战，结合江苏省实际，制定了“十二五”期间全省道路客运业转型升级的指导思想、发展目标、工作任务和保障措施。这是继《关于加快全省道路客运行业结构调整的意见》后，全省道路客运业实现新一轮跨越发展的指导性文件。

　　三、《指导意见》的主要内容

　　1．《指导意见》的指导思想：深入贯彻落实科学发展观，以服务国民经济和社会发展、服务社会主义新农村建设、服务人民群众安全便捷出行为宗旨，以转变交通运输发展方式为主线，突出道路客运业调整结构、科技创新、改善民生“三大主题”，充分发挥道路客运在综合交通运输体系中的基础性、纽带性、多样性作用，实现与其他运输方式衔接互动、优势互补、协调发展，推动道路客运业由传统产业向现代交通运输业转型，实现全省道路客运业平稳健康发展，为经济社会发展和人民群众出行提供更安全、更便捷、更优质、更高效的道路客运服务。

　　2．《指导意见》的发展目标：至“十二五”期末，全省道路客运业资源节约、环境友好型行业建设取得明显进展，集约化、信息化水平显著提高，服务质量明显提升，安全监管和应急保障能力有效增强，全省基本构建起结构优化、衔接顺畅、技术先进、运转高效、安全便捷的现代道路客运服务体系。具体为：集约化水平明显提高、信息技术广泛应用、品牌战略引领效应扩大、运营方式多样化及便捷化、运输装备低碳化及运输组织高效化、安全监管和应急保障能力显著增强。

　　3．明确了全省道路客运业转型升级的具体措施：具体可以概括为“六个加快、六个推动”：一是加快道路客运经营主体的结构调整，推动经营主体向集约化、规模化方向转变；二是加快道路客运企业经营方式的结构调整，推动企业经营由传统粗放型向现代集约型方向转变；三是加快道路客运业科技创新和信息化建设，推动道路客运业向信息化、智能化方向转变；四是加快道路客运营运组织方式创新，推动运输组织向差异化、网络化、品牌化方向转变；五是加快实施节能减排战略，推动道路客运业向资源节约型、环境友好型方向转变；六是加快完善安全监管和应急保障体系，推动安全管理和应急处置能力的提升。

　　四、《指导意见》相关内容说明

　　1．关于规模化、集约化经营

　　近年来，通过资质评定等措施，全省道路客运企业总数呈逐年下降态势，但经营主体多、小、散、弱的问题依然突出，行业集约化水平仍较低，因此，在《指导意见》中明确提出了要通过引导道路客运企业战略重组、通过线路整合推动经营主体整合等措施，加快推进道路客运集约化、规模化经营。然而，社会上可能由此担心在线路整合、主体整合完成后，是否会出现垄断经营、缺乏竞争、服务下降、票价上升等问题。这里需要说明的是，当前道路客运业已不单是内部的线路与线路、企业与企业间的竞争，而是在更大范围内与铁路、民航的合理竞合。通过整合重组，实行线路资源和经营服务的合理分工，实现社会、政府和经营者共赢的局面。

　　2．关于“规范承包经营”

　　班车客运中，一些班线实行公司化经营比较困难，如省际班线对方省未进行公司化经营，则江苏省的经营方也无法实施公司化经营。同样省内一些地区经营环境比较差，不能实施公司化经营，其他市对开的班线也就无法公司化经营。因此，承包经营在今后甚至更长一段时期内，仍将是客运经营的一种方式。但承包经营在江苏省一直没有统一规范的模式，各个企业均不一致，有的较为完善，有的则简单粗糙。一方面，一些企业利用不规范的承包行为，侵犯了承包人的合法权益，形成较多经营纠纷和权益矛盾，成为社会不稳定的因素。另一方面，承包行为简单粗糙，企业不能也不愿意对承包人的经营行为进行严格有效的监管，往往以收租为主，一包了之，而将各种矛盾和问题推向管理部门，给安全工作带来较大隐患。因此，有必要制定统一规范的承包经营模式，从而促进道路客运市场的健康稳定。

　　3．关于信息化建设

　　道路客运生产具有跨区域作业及流动性的特点。信息技术的应用，不仅能够帮助客运企业实现生产全过程的实时跟踪、监控与指挥，异地作业协调，统计结算及智能分析决策等功能，有效提升运输生产组织化能力，提高工作效率和决策水准，增强道路客运业竞争力。同时，信息技术建设及应用的过程也是对行业管理、企业生产、经营与组织管理的全方位的梳理，能够促进企业机制与制度的全面升级提高，现代信息技术的应用在推动道路客运业转型升级中起着关键的作用。虽然近年来江苏省在加快道路运输信息化建设方面也做了大量工作，在全国属于领先水平，但江苏省道路客运信息化水平与行业管理、企业运营的实际需要相比，还存在很大的差距，与铁路、民航等相近行业相比也差距不小。在GPS监控系统应用方面，统计分析功能发挥不够。行业管理部门通过GPS监控系统对营运客车的安全监管、经营行为监管还没有充分利用。企业内部的信息管理系统大多处于空白状态，生产经营统计、绩效考核、人员管理等基本是通过手工完成。同时，已有的系统基本上处于相对独立，自成体系，尚未形成具有统一标准规范、数据信息共享、系统互通的信息化体系，等等。加大投入，加快研发，尽早在全国率先建立技术先进、功能完备、高效运转、覆盖全行业的省级道路客运综合信息平台，是全省道路客运行业的迫切需要。为此，《指导意见》明确提出“加快全省道路客运综合信息平台建设”、“扩大联网售票覆盖范围，将联网售票网点延伸至中心乡镇客运站”。

　　4．关于品牌创建

　　为切实提升江苏省道路客运品质，打造江苏班车品牌，发挥示范引导作用，“江苏快客”品牌标准及相关程序也经审定为江苏省地方标准。但是，由于“江苏快客”车辆要求、员工素质、运营管理、服务要求均高于一般班车，经营企业在车辆配置、员工培训、管理考核等方面均有较多的资金和人力投入。而在品牌培育初期，由于数量较少、时间较短，品牌效应尚未显现，企业内在动力不足，争创品牌的积极性不高。目前的创建工作更多的是依靠运管部门的一些行政手段来推动。为调动企业争创品牌的积极性，迫切需要建立品牌培育扶持政策，使“江苏快客”规模逐步增多、影响逐步扩大，旅客逐步形成出行首选“江苏快客”，切实提升品牌的社会认同度和影响力。

　　5．关于“条件成熟的50公里以内道路客运班线实行公交化运营模式”

　　将实行公交化运营的客运班线限定在50公里以内，主要是根据目前江苏省县一级行政区域的方圆半径基本都在50公里以内，对于以县城为中心辐射县内各乡镇的农村客运班线，不论其县城在县域内的位置，其运营距离也基本都在50公里以内。这部分班线也是城乡客运一体化的主要线路。同时，考虑一些虽然跨县、跨市甚至跨省但运行距离在50公里以内的班线，特别是一些大中城市辐射周边跨行政区域乡镇甚至县城、中小城市的客运班线，起讫两地间经济、社会联系性都比较强，客流量大且稳定，实行公交化运行不仅能方便群众出行，也能在较大程度降低运行成本，让利百姓。

　　6．关于“营运客车全部达至国III以上排放标准，中高级客车比例达75%以上，短途客运班线逐步推广使用新能源汽车”

　　江苏省从2008年7月1日开始实行国III标准，即从该日期开始新购客车均必须达到国III以上标准。至“十二五”期末，共七年半时间。按照正常更新速度，原有的未达到国III标准的客车除极少量外，应基本更新完毕。对于少量购置价格较高且未到规定报废年限的客车，可通过奖励政策提前技改。

　　7．关于“市、县际客运班车实载率控制在50～80%，实载率低于70%的班线不再新增运力，超过80%时应及时增投运力”

　　将实载率作为控制目标，既是防止盲目投放运力，造成效率降低，资源浪费和不必要的经营矛盾，同时也能引导企业集约化经营，强化客运班车的组织化程度，提高运营效率。但当班车实载率过高时，方便性、快捷性将会受到影响，为防止集约化经营后企业单纯追求经济效益，在规定实载率低限的同时，也规定超过80%时必须及时增加运力投放。据交通运输部“十二五”规划提供资料，全国2010年客运班车平均实载率约47.5%，“十二五”期末目标为56%。从江苏省调查情况看，一般班车的营利临界点约在46%左右，将实载率低点确定在50%，既考虑运输效率和节约能源，同时也考虑到班车客运份额逐渐萎缩后，企业富余运力和人员的安置等问题。初步测算，按照50～80%这一范围控制，全省平均实载率约在60%左右，高于全国规划目标。

　　另外，将实载率目标的范围仅限定在市、县际客运班车范围，主要考虑县内客运班线服务优先，兼顾效率的公益性质，如限定县内班线的实载率，与江苏省目前大力推进的农村客运班车通达工程、城乡客运一体化将产生较大矛盾。同时，省际客运班线涉及与外省的协调，情况复杂，一省单方面调控较为困难。

　　8．关于“发挥农村客运站效用，增设中长途客运班车起讫地乡镇停靠站，或由乡镇客运站始发，方便农村群众出行”

　　近年来，江苏省新建和改造了大量的农村客运站，站点设施更加完善，管理也更加规范，增设中长途客运班车在乡镇客运站的停靠站，不仅可以充分发挥农村客运站的效用，也能运用公路客运“门到门”运输的特点和优势，减少中转环节，方便农村群众出行，在与铁路竞争中赢得一定的份额。

　　9．关于“积极探索利用高速公路服务区或高速公路进出口附近区域设置简易客运站等方式配载，实现零距离换乘，提高车辆运行效率”

　　由于现有客运站与高速公路进出口均有一定的距离，客运班车如需途中配载上下客，须绕行较远距离，花费较多时间，因此也形成了大量客车在高速公路服务区换客配载，长途班车将乘客甩在高速公路路边或出口的情况。在目前高速公路服务区不能设置配客站点的情况下，为有效解决这一矛盾，部分地区已尝试在高速公路进出口附近区域设置简易客运站，进行配载和上下客，取得了较好的效果。下一步准备协调相关单位，选择个别高速公路服务区设置简易客运站，进行配载试点。

(市运输管理处供稿)