江苏拥有可通航河流1912条，航道里程24800公里，占全国航道总里程的1/5，位居全国首位。长期以来，水运一直是江苏交通运输的半壁江山，为经济发展和人民群众生产生活等重要大宗物资运输作出了突出贡献。为了加强航道管理，保障航道安全畅通，发挥航道在交通运输中的重要作用，省人大常委会于2006年11月30日通过并颁布了《江苏省航道管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布施行是我省航道法制建设中的一件大事，标志着江苏内河航道规划、建设、保护和管理全面纳入法制轨道，必将对今后我省水运事业的发展发挥重要的保障和促进作用。

1、《条例》在省政府《江苏省航道管理条例实施办法》的基础上作了一系列新的规定。

《条例》既保留了原来法规、规章中的合理部分，又根据现实发展的实际情况增设了不少新的内容：修正了航道的定义，增加了航道的法律特征；明确了行政执法主体，授予了航道管理机构执法主体资格；明确了航道是公益性基础设施，要求县级以上地方人民政府应当将航道建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，保障航道建设、养护资金的投入；沿线地方各级人民政府应当做好航道工程建设用地征地和拆迁安置工作；建立政府投资协调机制，对航道、水利、市政工程具备联合建设条件的，应当统筹利用建设资金，兼顾航道、水利、市政、旅游观光等功能，提高投资的综合效益。

为加强对船闸的保护和管理，《条例》还专设了“船闸管理”一章，为规范船舶过闸行为，保障船闸的运行秩序提供了法规保障。

《条例》还第一次明确规定了航道规划控制线制度，明文规定除必要的水利工程设施外，在航道规划控制线内不得规划、建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施；同时还细化了航道管理机构对临跨过航道的建设项目的审查标准和责任等相关内容。另外，《条例》对违法行为的处罚标准也做了详细的界定，对侵占、损害航道的超限航行等六种行为做了明文禁止。

《条例》在为管理相对人服务方面，也有很多创新规定。例如规定交通主管部门应当会同相关部门，在干线航道上统筹规划、逐步设置水上服务区；航道管理机构应当改进航道养护费征收方式，通过计算机实行联网收费；在干线航道上应当设置交通标志标牌；船闸管理单位应当缩短船舶过闸时间，定期发布船闸上下游水位变化情况等。

2、《条例》创新性的规定了“航道规划控制线”制度。

《条例》第九条规定，对本省干线航道网规划内规划等级高于现状等级的航道，实行航道规划控制线制度。在航道规划控制线范围内，除必要的水利工程设施外，不得规划、建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施。

规定规划控制线制度的目的，是为了减少未来航道建设的拆迁量，降低干线航道网的建设成本。理解“航道规划控制线制度”，要把握两点：一是实行航道规划控制线的范围。航道技术等级是依据航道自然条件、船型状况、客货运输发展需要等因素综合确定的，我们将它分为规划等级和现状等级。规划等级实际上是某一条航道一定时期内的最终等级，主要用于航道分期建设及进行航道保护。现状等级是指当前航道能够达到的技术等级，主要用于确定航道养护标准。对于规划等级高于现状等级的航道而言，存在整治的需要和发展的空间，才需要实施规划控制。除规划等级高于现状等级外，《条例》还将实行规划控制线制度的范围限制在了我省干线航道网范围内，这是由今后航道发展的重点决定的。经测算，与其他运输方式相比，采用500吨级以上内河船舶运输大宗物资才有较强的竞争力。因此，我省将重点发展“以长江、京杭运河为核心，三级及以上航道为主体，四级航道为补充的两纵四横3455公里高等级航道组成的干线航道网。”二是航道规划控制线的控制主体。《条例》将航道规划控制线范围内的规划控制权，赋予给了设区的市、县（市）人民政府规划行政主管部门。按照权责统一的原则，这项规划控制权既是规划行政主管部门的权力，也是其义务。

3、《条例》授予了航道管理机构行政执法主体资格。

目前我国交通管理部门是一个行政机关和事业单位共存的复杂、多层次的管理系统。在过去的立法例中，航道的执法主体为交通主管部门，但事实上具体的航道管理职能都是由航道管理机构承担的。航道管理机构实际处于准行政主体的法律地位。考虑到与国家法律和相关规定的衔接，同时参照广东、上海、广西等省市在地方立法中授权航道管理机构执法的做法，《条例》规定“县级以上地方人民政府交通主管部门是本行政区域内航道的主管部门，负责本条例的组织实施。交通主管部门所属的航道管理机构负责航道的具体管理工作。”

4、《条例》将航道定性成了公益性基础设施。

航道是水资源利用的一个方面，航道不仅为船舶提供通行条件，而且它还承担着行洪、灌溉、供水、排污、环保、生态、养殖、国防等其它功能，而且这些功能难分主次和轻重。因航道受益的群体多元、复杂而模糊，其与公路单一的行车功能、使用者单一而清晰的特征形成明显差别。投资公路建设可以依法向使用者收取通行费，而投资航道却因为不能阻止不付费者对水资源的利用，因此而无法取得回报。而且投资者不可能只从船舶经营者一个主体收取全社会受益的航道建设费用，并获得盈利。这一特征决定了航道建设只能主要由代表全社会公共利益的政府为主投资，不可能交由市场完成。这也是航道不同于公路可以采取收费还贷、转让经营权等市场方式筹资的原因。

《条例》将航道定性为公益性基础设施，规定了县级以上地方人民政府保障航道资金投入和发展航道事业的义务，这对于航道建设资金的筹措将产生深远的影响。

5、《条例》对航道工程建设用地的取得方式作了特别规定。

土地任何时候都是政府掌握和调控的重要资源，在对土地资源的管理过程中，政府的积极介入必不可少，因此，航道建设使用土地离不开地方各级人民政府的支持。而拆迁房屋、搬迁居民，是一项政策性强、牵涉面广的事项，同样离不开地方各级人民政府的支持和帮助。从外省市的做法看，上海市对航道建设项目的征地拆迁全部交由地方财政进行投入，广东省由省政府文件直接明确了地方财政在航道建设中的配套份额，浙江省在经济发达地区也是把征地拆迁工作全部交由地方政府负责。

我省《条例》第十四条的规定，赋予了地方各级人民政府对航道建设用地方面的职责，这对于完成航道建设征地拆迁任务，提高航道建设效率将起到积极的作用。

6、《条例》在对航道违法行为的处罚规定方面，既体现了严肃性，又体现了和谐性。

在起草《条例》时，我们始终贯穿一个理念，就是确立和谐理念，建立和谐执法的工作模式。我们在强化和丰富航道行政执法的手段、形式以及职能的同时，增加了很多航道部门和执法人员行政责任的设定。设定违法行为的处罚幅度时，也贯彻了过罚相当的原则。在实际执法过程中，我们也要求执法人员端正执法动机，变执法与相对人的对立关系为“鱼水关系”，树立行政相对人既是执法对象又是服务对象的理念，把执法的出发点和落脚点放在努力实现和谐执法和促进航道事业发展上。

7、《条例》的出台对江苏的航道建设和航运业的发展将发挥长远作用。

《条例》作为我省第一部专门性的地方性航道法规，它的出台对江苏的航道建设管理和航运业的发展有着深远的影响和里程碑式的意义。

意义一：将进一步促进合理开发利用水运资源

多年来，我省的航道资源尚未得到充分的开发利用，我省内河航道中高等级航道比例偏低，能通航500吨级船舶的四级以上航道仅占总里程的7.37%，远远低于12%的全国平均水平。而六级以下航道占航道总里程近90%，其中约70%是属于自然状态的等外级航道。目前，除长江干线、京杭运河、苏申外港线等航道能通行500吨级以上船舶外，大部分航道只能通行100吨级左右的船舶。因此，《条例》的出台，将加快航道建设，促进合理开发利用我省水运资源，实现航道大省向航道强省的迈进。

意义二：将进一步加强航道管理

在各级党委、政府以及全社会高度重视水运发展的良好机遇下，我省航道基础设施的投资总量已明显增大，通航条件将加快改观。但是，这些基础设施能不能最大限度发挥应有的效益，还要看行业管理。因此，在航道事业快速发展的同时，加大对影响航道发展行为的预控力度，对侵占、损害航道的违法行为予以惩处，对航道建设和养护成果予以保护，《条例》的出台，无疑将在这些方面发挥重要的作用。

意义三：将进一步保障航道安全畅通

航道与公路不同，航道是在天然河道的基础上加以人工整治形成的，它的河床有深有浅,河面有宽有窄,水位有高有低。长期以来，水上运输被视为高风险行业，安全和畅通成为水运业永恒的主题。保障航道的安全和畅通，主要靠两个途径：一是工程技术手段；二是依法管理手段。所谓工程技术手段，就是航道管理机构应当加强航道建设和养护工作，不断改善航道的通航条件。所谓依法管理手段，就是运用法律手段，查处各类影响航道功能发挥和损坏航道及其设施的违法行为。

而解决这些问题，离不开法律法规的有力支撑。《条例》的出台并施行，将有效保障我省航道的安全畅通。

意义四：将进一步发挥航道在交通运输中的重要作用

2005年，我省水运货运量为2.93亿吨，货运周转量为2057亿吨公里，分别占全省货运总量的27.96%和货运总周转量的69.78%。值得关注的是，这一运输格局是在改革开放20多年来其它运输设施条件得到极大改善的背景下形成的。水运是江苏的传统运输方式，更是江苏综合运输体系的竞争力所在。特别是在煤炭运输方面，水运一直占据着主导地位，2005年仅苏北运河就完成煤炭运量7800万吨，占全省煤炭消费总量的1/2。江苏的城市，市市临水，沿河产业布局和城市发展与航运关系密切，内河航运为全省经济社会发展发挥了重要支撑作用。《条例》的颁布实施，将使水运经济更加大放异彩，沿长江、沿京杭运河等内河流域经济将得到更长足的发展。

意义五：将进一步促进国民经济可持续发展

航道作为水运基础设施，对国民经济可持续发展具有重要的促进作用。人口密度全国最大、物质性资源全国最少、人均环境容量全国最小的特殊省情，决定了江苏必须坚持以科学发展观为指导，转变经济增长方式，走资源节约型、环境友好型的可持续发展道路，促进人与自然的和谐发展。我省绝大多数航道建设，都是在原有天然河流或人工运河的基础上，通过改扩建来提高航道技术等级，基本不需要大改大调、大挖大堆，因此占用土地相对较少，如在建设中综合利用开挖或疏浚的土方来整理土地，甚至能够增加土地总量。水运在五种运输方式中也是最节约能源的方式，对于江苏这样的平原地区，水运每马力的运量是铁路的3－5倍、公路的50倍，如由铁路、公路运输的部分货物改由水运来完成，则可节约大量能源。水运对环境的影响也较小，据有关资料，公路单位货运量二氧化碳和氮氧化物排放量分别是水路的3倍、2倍，铁路单位货运量造成的污染是内河水运的3.3倍。因此，加快航道发展，是我省贯彻落实“环保优先”、“节约优先”方针的重要体现，是促进人与自然和谐发展的重要体现。在“寸土寸金”的江苏省乃至长江三角洲地区，内河运输以其特有的技术经济优势和竞争力有效沟通资源地和消耗地，分流了货运量，降低了综合运输成本，极大地缓解了陆路运输压力，同时为港口提供了便捷的集疏运条件。

（省交通厅航道局政策法规科供稿，厅政策法规处审核）